Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego - Agnieszka Ziółkowska

Rozprawa doktorska napisana pod kierunkiem naukowym prof. dra hab. Ernesta Knosali

Z Wprowadzenia :

Istotą ogólnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest załatwie­nie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie zewnętrznego rozstrzyg­nięcia administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej.
Ponieważ w procesie administrowania, rozumianym jako ciąg działań podejmowanych przez organy admi­nistracyjne, które zmierzają do realizacji zadań administracji publicznej, istotną rolę odgrywa czynnik ludzki, stąd do częstych przypadków należą sytuacje, w których wadliwością dotknięta jest albo decyzja rozstrzygająca sprawę, albo postępowanie, w wyniku którego wydano decyzję. Z tego punktu widzenia wyróżnia się wadliwość materialną, dotyczącą treści stosunku prawnego określonego przez akt oraz wadli­wość formalną wynikającą z pogwałcenia przepisów proceduralnych.

Zakresem przygotowanej pracy została objęta problematyka wadliwości formal­nej. Szczegółowej analizie poddano bowiem jedną z postaci wadliwości postępowania wyjaśniającego, a mianowicie pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycz­nych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Niewiedza organu o dowodach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że ich ujawnienie skutkuje zaistnieniem nowości w postępowaniu. Te nowe dowody powinny być uwzględniane przez organ odwoławczy, a gdy decyzja jest ostateczna, to ich wyjawienie stanowi przesłankę do uruchomienia nadzwyczaj­nego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Istotne jest jednak to, że dowody te istniały w chwili rozpatrywania sprawy, lecz nie zostały uwzględnione przez organ z powodu niewiedzy na ich temat.
Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego pojawiła się w ustawie z dnia 1 sierpnia 1923 roku w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz ad­ministracyjnych (Dz.U. Nr 91, poz. 712). Wcześniejsze akty, tj. tymczasowa ustawa z 2 sierpnia 1919 roku o organizacji władz administracyjnych drugiej instancji (Dz. U. Nr 65, poz. 395) czy ustawa z dnia 3 grudnia 1920 roku o tymczasowej organiza­cji władz administracyjnych drugiej instancji na obszarze byłego Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim oraz na wchodzących w skład Rze­czypospolitej Polskiej obszarach Spiszu i Orawy (Dz.U. Nr 117, poz. 768), nie prze­widywały tej instytucji.
Ustawa z 1923 r. wprowadzała m.in. podział środków prawnych na zwykłe i nad­zwyczajne, a wśród środków nadzwyczajnych pojawiło się wznowienia postępowania.
Był to jednak akt dość lapidarny, który wznowieniu postępowania poświęcał zaledwie jeden artykuł.
Szerszą regulację zagadnienia wznowienia postępowania zawierało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 roku (Dz.U. Nr 36, poz. 341), ponieważ regulację tej instytucji zawarto już w czterech artykułach.
Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 31 grudnia (Dz.U. Nr 30, poz. 168) również przewidział instytucję wznowienia postępowania w kształcie nadanym przez rozporządzenie z 1928 r. Jednak nowelizacja z 1980 r. (Dz.U. z 1980r., Nr 9, poz. 26), choć zachowała podstawowe założenia wznowienia postępowania, to jednak wzbogaciła jej konstrukcję prawną.
Kształt nadany instytucji wznowienia utrzymał się po dziś dzień. Trzeba jednak zaznaczyć, że w ciągu dwudziestu pięciu lat od nowelizacji z 1980 r. dokonały się pewne zmiany, które jednak nie naruszyły konstrukcji prawnej wznowienia postępo­wania administracyjnego. Wśród tych zmian należy wymienić:
- możliwość wznowienia postępowania w sprawach zakończonych postanowieniem, od których służy zażalenie - art. 61 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995r. (Dz.U. z 1995r. Nr 74, poz. 368, zm. Nr 104, poz. 515);
- dodanie art. 145„a" w roku 1997;
- skreślenie art. 153 k.p.a. dotyczącego trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych związanych z wydaniem decyzji z naruszeniem art. 145 k.p.a.

Cel rozprawy

Celem niniejszej pracy była próba zinterpretowania tytułowych wad postępowania administracyjnego, określenia na czym polegają, kiedy występują przypadki stano­wiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z powodu wyjścia na jaw nowych okoliczności lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi wydającemu decyzję.
Próbowano również odpowiedzieć na pytanie, czy przesłanki wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego wy­mienione w art. 145§1 pkt 5 k.p.a. muszą być spełnione kumulatywnie, czy wystarczy zaistnienie tylko jednej z nich.
Podjęto również próbę potwierdzenia powszechnie stawianej tezy, iż najczęstszą przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego są nowe okoliczności lub nowe dowody.
Wybór tematu podyktowany był teoretyczną oraz praktyczną istotnością tego za­gadnienia. W praktyce zdarza się bowiem, iż pojawiają się nowe okoliczności lub nowe dowody, nieznane dotychczas organowi wydającemu decyzję, a istniejące w dniu jej wydania.
Zagadnienie to ma również wymiar teoretyczny. Przyczyny wzno­wienia postępowania administracyjnego muszą być bowiem rozpatrywane w szerszym spektrum, przy czym punkt odniesienia stanowi zasada trwałości decyzji administra­cyjnej oraz cała instytucja wznowienia postępowania administracyjnego i jej istota, stanowiąca wyjątek od wspomnianej zasady.

Wznowienie postępowania administracyjnego, jako nadzwyczajny tryb, jest czę­stym przedmiotem opracowań takich, jak: podręczniki dotyczące postępowania admi­nistracyjnego, komentarze do kodeksu postępowania administracyjnego, monografie traktujące o miejscu tej instytucji wśród nadzwyczajnych trybów postępowania, jej swoistości i charakterze.
Wznowienie postępowania jest również przedmiotem arty­kułów. Niemniej należy podkreślić, że opracowania te charakteryzują się dużym stop­niem ogólności i nie poruszają wielu istotnych problemów związanych z tą instytucją prawną.
Przesłanka określona w art. 145§1 pkt.5, podobnie jak pozostałe przesłanki, nie była dotychczas przedmiotem odrębnych prac, za wyjątkiem krótkich i ogólni­kowych studiów, np. artykułów. W opracowaniach tych brak jednak gruntownych i wyczerpujących dociekań.
Przy analizie przesłanek wznowienia bardzo istotną rolę odgrywa bardzo bogate orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Niniejsza praca może stać się przyczynkiem do rozważań na temat pozostałych przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, określonych w art. 145§ 1 oraz w art. 145„a" k.p.a., a także może być zaczątkiem badań na temat najczęstszych powodów uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu.

Zakres pracy

Obiektem zainteresowania i przedmiotem pracy są nowe okoliczności i nowe do­wody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego.
W rozdziale pierwszym omówiono zasadę trwałości decyzji administracyjnej, sta­nowiącej punkt odniesienia dla dalszych rozważań.
Konieczne stało się przy tym krót­kie scharakteryzowanie samej decyzji administracyjnej.
Przedstawieniu istoty postępowania w sprawie wznowienia postępowania admi­nistracyjnego poświęcono rozdział drugi.
Porównano w nim także wznowienie po­stępowania administracyjnego z innymi trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie istoty wznowienia postę­powania administracyjnego wymagało odwołania się i porównania z polską regulacją przedwojenną.
W rozdziale trzecim omówiono dopuszczalność wznowienia postępowania admini­stracyjnego, w tym decyzje ostateczne i prawomocne.
Ponadto przedstawiono również możliwość wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy dotychczasowe postępowanie zakończyło się w innej formie niż decyzja administracyjna. Dokonano krótkiej cha­rakterystyki przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, określonych w art. 145§1 oraz w art. 145„a" k.p.a. Istocie i znaczeniu postępowania dowodowego poświęcono rozdział czwarty. Wskazano w nim na niedostatki postępowania wyjaśniającego mające wpływ na usta­lenie stanu faktycznego sprawy oraz omówiono zasady, według których ten etap po­stępowania jest prowadzony.
Zakresem rozdziału piątego zostały objęte rozważania dotyczące ujawnienia istot­nych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. W szczególności przedmiotem zainteresowania stały się kwestie dotyczące: ujawnienia nowych dowo­dów lub okoliczności, ich istotny charakter i okoliczności, brak znajomości nowych okoliczności i dowodów przez organ wydający decyzję, a także skutki ujawnienia no­wych okoliczności lub nowych dowodów. Omówienie podstawy wznowienia, wskazanej w art. 145§1 pkt 5 k.p.a., wymagało porównania z wcześniejszymi regulacjami polskiej procedury administracyjnej w tym zakresie.
Rozdział szósty stanowi rozwinięcie uprzednich rozważań i poświęcono go ana­lizie zagadnień związanych z okolicznościami faktycznymi oraz ich nowością jako przesłance wznowienia postępowania administracyjnego.
Dopełnienie stanowi rozdział siódmy, w którym dokonano krótkiej charakterystyki dowodów w postępowaniu administracyjnym, omówiono nowy charakter dowodów i wskazano na przykłady odmowy dowodom przymiotu nowości.
W rozdziale ósmym ukazano charakterystykę trybu wznowienia postępowania administracyjnego, wszczęcia postępowania, właściwości organów, termin do złoże­nia podania o wznowienia postępowania, formy wznowienia i odmowy wznowienia postępowania, rodzaj rozstrzygnięć podejmowanych w ramach wznowionego postę­powania, roszczenia odszkodowawcze oraz wyłączenia dopuszczalności wznowienia postępowania przewidziane w przepisach szczególnych.
W ostatnim, dziewiątym rozdziale, dokonano krótkiego porównania polskiej regu­lacji wznowienia postępowania administracyjnego z powodu wyjścia na jaw nowych okoliczności i nowych dowodów z regulacjami innych państw, w tym Austrii, Słowa­cji, Estonii i Republiki Federalnej Niemiec.

Metoda

Metoda naukowa to zbiór zasad, na podstawie których przyjmuje się lub odrzuca analizowane teorie. Metodę można ujmować albo jako całokształt „sposobów badaw­czego docierania do prawdy i pojęciowego przedstawienia prawdy poznanej", albo jako sposoby „uzyskiwania tzw. materiału naukowego, czyli w znaczeniu metody ba­dań („metody roboczej"). Podstawowe metody stosowane w pracy to metoda prawno-dogmatyczna, historyczna, prawno-porównawcza oraz metoda empiryczna.
W opracowaniu zastosowano metodę dogmatyczną, której istotą jest przeprowa­dzenie interpretacji przepisów prawa z wykorzystaniem wiedzy logiczno-językowej.
Metoda dogmatyczna stwarza możliwości odkrycia nowych rozwiązań. Nie można jednak poprzestać tylko na wskazaniu przepisów odnoszących się do tematu pracy, czy mających bezpośredni z nią związek. Z uwagi bowiem na charakter pracy, ko­nieczne i celowe jest poddanie tychże przepisów wnikliwej i skrupulatnej analizie. Stąd też metodę dogmatyczną uzupełniono o analizę orzecznictwa sądowego. Przede wszystkim jest to orzecznictwo publikowane, ale analizie poddano również wybrane orzeczenia niepublikowane.
Jak wskazuje bowiem F. Longchamps, metoda dogmatyczna jest działalnością myślową, która poprzez wykładnie tekstów ustawowych, konceptualizacje, usuwanie sprzeczności i zapełnianie luk w prawie, szuka odpowiedzi na pytanie: guid juris?, jak jest według prawa, co mówi prawo, jaka jest treść stosunku prawnego w ogólnych zasadach oraz szczegółowych społecznych, ale odgrywa również istotną rolę w ich przekształcaniu.
Należy jednak pamiętać, że prawo jest nie tylko odbiciem stosunków badawczych, obserwuje się częściowe odejście od czystego ujęcia dogmatycznego.
Na konieczność wyjścia poza metodę dogmatyczną wskazuje Z. Leoński, według któ­rego lepsze rezultaty przynosi stosowanie „pluralizmu metod", przede wszystkim ba­dań prawno-empirycznych.
Niezbędne okazały się wykładnia językowa (lingwistyczna) oraz systematyczna (systemowa).
Nie sposób też nie zwrócić uwagi na konieczność posługiwania się metodą anali­zy prawno-porównawczej (komparatystycznej).
Komparatystyka polega na zestawie­niu cech dwóch przedmiotów w celu wykazania występujących pomiędzy nimi po­dobieństw oraz różnic.
Przedmiotem zaś komparatystki prawniczej jest porównanie myśli prawniczej różnych krajów. Pod pojęciem myśli prawniczej kryje się przepis prawny, instytucja prawna, gałąź prawa.
Zdaniem J. Starościaka zestawienie własnych rozwiązań prawnych z regulacją prawną innych państw, które w pokrewnych systemach społecznych i kulturalnych znalazły optymalne rozwiązania, dobrze służy rozwojowi prawa. Doniosłość i znacze­nie tej metody są coraz powszechniej uznane i stosowane w różnych gałęziach prawa, poczynając od prawa międzynarodowego, przez prawo cywilne, aż do prawa admini­stracyjnego.

Skorzystano również z metody historycznej. Posłużenie się tą metodą ma na celu poznanie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego w przekroju histo­rycznym. Zastosowanie tej metody pozwala obserwować ją w oderwaniu od innych instytucji, całego systemu prawnego i społecznego danego okresu. Ponadto możliwe jest zrozumienie cech tej instytucji prawnej i jej współczesnego odniesienia.
Z metodą historyczną związana jest metoda biograficzna. Zastosowanie metody biograficznej służy eksponowaniu odrębnej tożsamości polskiej doktryny prawa administracyjne­go poprzez historiograficzne prezentowanie tradycji tej nauki i jej własnego dorobku doktrynalnego.

Pragnę podziękować Panu Prof zw. dr. Ernestowi KNOSALI za wskazówki mery­toryczne i trud opieki sprawowanej podczas pisania niniejszej pracy.
Składam także wyrazy wdzięczności Recenzentom: Panu Prof. zw. dr. hab. Janowi SZRENIAWSKIEMU oraz Dr. hab. Grzegorzowi ŁASZCZYCY.

Serdeczne podziękowania kieruję także do Pracowników Katedry Prawa i Postę­powania Administracyjnego Uniwersytetu Śląskiego, szczególnie zaś do Pana Prof. dr. hab. Cz. Martysza i Pana Prof. dr. hab. A. Matana za umożliwienie przeprowadzenia badań empirycznch w samorządowych kolegiach odwoławczych.

Agnieszka Ziółkowska


SPIS TREŚCI :

WYKAZ SKRÓTÓW

WPROWADZENIE

I. ZASADA TRWAŁOŚCI DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ

1. Pojęcie decyzji administracyjnej
2. Trwałość decyzji administracyjnej

II. ISTOTA WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

1. Cel wznowienia postępowania
2. Wznowienie postępowania a inne tryby nadzwyczajne
2.1. Zbieg wznowienia postępowania administracyjnego z trybem stwierdzenia nieważności decyzji
2.2. Zbieg wznowienia postępowania z trybem zmiany lub uchylenia decyzji
2.3. Zbieg wznowienia postępowania administracyjnego ze wznowieniem sądowoadministracyjnym

III. DOPUSZCZALNOŚĆ WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

1. Decyzje administracyjne o charakterze ostatecznym
2. Decyzje administracyjne o charakterze prawomocnym
3. Wznowienie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie zostało zakończone ostatecznym postanowieniem
4. Inne możliwości wznowienia postępowania administracyjnego
5. Ogólna charakterystyka przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego
5.1. Dowody, na podstawie których ustalono, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe
5.2. Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa
5.3. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27
5.4. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu
5.5. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu
5.6. Zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie do oceny przyjętej przy wydaniu decyzji
5.7. Decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione
5.8. Przesłanki wznowienia na podstawie art. 145 „a" k.p.a.

IV. POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE W OGÓLNYM POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM

1. Istota postępowania wyjaśniającego
2. Wadliwości postępowania wyjaśniającego
2.1. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ogóle
2.2. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części
2.3. Przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów
2.4. Pominięcie istotnych dowodów z powodu ich nieznajomości

V. UJAWNIENIE ISTOTNYCH DLA SPRAWY NOWYCH OKOLICZNOŚCI FAKTYCZNYCH LUB NOWYCH DOWODÓW ISTNIEJĄCYCH W DNIU WYDANIA DECYZJI, NIEZNANYCH ORGANOWI, KTÓRY WYDAŁ
DECYZJĘ

1. Dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145§1 pkt 5 k.p.a.
2. Istnienie nowych faktów i nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej
3. Istotny charakter dowodów i okoliczności dla sprawy
4. Brak znajomości nowych dowodów, nowych okoliczności faktycznych przez organ, który wydał decyzję

VI. NOWE OKOLICZNOŚCI JAKO PODSTAWA WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

1. Dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie nowych okoliczności faktycznych
2. Pojęcie i nowy charakter okoliczności
3. Okoliczności pozbawione przymiotu nowości

VII. NOWE DOWODY JAKO PODSTAWA WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

1. Klasyfikacja i przedmiot dowodu
1.1. Fakty powszechnie znane
1.2. Fakty znane organowi z urzędu
1.3. Zasady doświadczenia
1.4. Prawo jako przedmiot dowodu
1.5. Uprawdopodobnienie
1.6. Domniemania
1.7. Dokumenty
1.7.1. Dokumenty urzędowe
1.7.2. Moc dowodowa wydruku komputerowego
1.7.3. Zagraniczne dokumenty urzędowe
1.7.4. Dokumenty prywatne
1.8. Nazwane środki dowodowe
1.8.1. Świadek
1.8.2. Biegły i jego opinia
1.8.3. Oględziny
1.8.4. Przesłuchanie stron
1.8.5. Oświadczenie strony
1.9. Środki dowodowe nienazwane
2. Ujawnienie nowych dowodów jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego
3. Nowy charakter dowodów
4. Dowody pozbawione przymiotu nowości

VIII. TRYB WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

1. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego
2. Właściwość organów
3. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania
4. Forma wznowienia postępowania
5. Odmowa wznowienia postępowania
6. Przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania
7. Rodzaje decyzji podejmowanych w ramach wznowionego postępowania
7.1. Decyzja odmawiająca uchylenia decyzji
7.2. Decyzja uchylająca dotychczasową decyzję i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy
7.3. Decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i umarzająca postępowanie
7.4. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania
7.5. Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa
7.6. Weryfikacja decyzji podjętych w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego
8. Roszczenia odszkodowawcze
9. Wyłączenie dopuszczalności wznowienia postępowania w przepisach szczególnych

IX. WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO W REGULACJACH PAŃSTW EUROPEJSKICH

1. Austria
2. Estonia
3. Republika Federalna Niemiec
4. Słowacja
5. Regulacja wznowienia postępowania administracyjnego państw europejskich a uregulowania tej instytucji w świetle polskiego kodeksu postępowania administracyjnego

PODSUMOWANIE
BIBLIOGRAFIA
ORZECZNICTWO
ŹRÓDŁA PRAWA